TV DIGITAL
Utilização da tecnologia digital
na transmissão terrestre de televisão

Contribuição da Federação Nacional dos Jornalistas (Fenaj)

Introdução

A Federação Nacional dos Jornalistas (Fenaj) apresenta seus comentários e propostas à Consulta Pública nş 291, de 12 de abril de 2001, convocada pela Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel) amparada nas concepções e na experiência de luta pela democratização da comunicação desenvolvida nas últimas duas décadas.

Partindo do princípio de que o grau de pluralidade representado nos sistemas de comunicação expressa o seu grau de democratização, a Fenaj, valendo-se do acúmulo teórico e político do Fórum Nacional pela Democratização da Comunicação, atua visando quatro grandes objetivos estratégicos:

** Aumentar o número de empresas e instituições atuantes nos sistemas de comunicação, promovendo a sua abertura para todos os setores sociais que desejarem posicionar-se como protagonistas e exercer o direito de expressão;

** Ampliar a incidência do público sobre os sistemas privados e estatais de comunicação através de formas democráticas que valorizem o exercício pleno do direito de expressão;

** Estimular que a mídia, em todas as suas modalidades, contribua para a qualificação do público e que se desenvolva a capacitação dos indivíduos e da sociedade para o conhecimento e a ação de cidadania em relação à mídia e aos sistemas de comunicação;

** Criar meios para que a incidência democrática do público sobre a mídia contribua para orientar o papel desta na construção da cultura nacional, como base da afirmação da soberania nacional.

Com estas referências estratégicas a Fenaj formulou suas propostas e comentários aqui a apresentados, reconhecendo, entretanto, que na determinação concreta da organização dos sistemas de comunicação, há múltiplas e distintas formas para atingir esses objetivos. As proposições apresentadas, por isso, são hipóteses que a Fenaj pretende efetivamente sujeitar ao debate. Queremos conhecer com profundidade todas as posições e ouvir avaliações, comentários e críticas sobre nossa elaboração.

Consideramos que o período de réplica previsto na dinâmica da Consulta Pública será a oportunidade para o estabelecimento de algo próximo de um debate, já que o importante momento da Audiência Pública do dia 29/5 foi, infelizmente, desperdiçado pela condução desastrada da Anatel.

As propostas aqui apresentadas, deste modo, traduzem convicções, mas também constituem idéias iniciais e abordagens preliminares que se mostram receptivas à interação com outros argumentos e contra-argumentos.

Nosso interesse e empenho atuam no sentido de que a implementação da tecnologia digital na mídia eletrônica produza as melhores decorrências culturais, políticas e econômicas para o país. Este é o critério norteador de nossas posições. É com esta orientação que elaboramos nossas formulações e manifestamos disposição para estabelecer interlocução com todos os indivíduos, empresas e setores sociais ou governamentais que aceitarem compartilhar destas responsabilidades de cidadania. Brasília, 18 de junho de 2001.

1. Avaliação técnica dos padrões de televisão digital terrestre

A opção por uma determinada plataforma tecnológica, entre as três disponíveis – ATSC (norte-americana), DVB (européia) e ISDB (japonesa) – é decorrência do modelo formulado e não o contrário. Merece ser ressaltado que cada uma destas plataformas constitui uma composição convencionada de padrões técnicos que refletem os interesses dos consórcios de grupos internacionais e governos. Os padrões técnicos destas plataformas não são totalmente incompatíveis entre si e podem ser adotados com composições distintas das originais. Lembre-se, por exemplo, que a Austrália adotou a plataforma DVB mas utiliza o padrão de codificação de áudio Dolby AC-3 que é originalmente da plataforma ATSC. Nos Estados Unidos existem emissoras de televisão (Sinclair Group), devidamente autorizadas pela Federal Communications Commission (FCC), operando com o padrão de modulação COFDM que originalmente é das plataformas DVB e ISDB. No Brasil, os testes realizados demonstraram sensível superioridade das plataformas ISDB e DVB em relação à ATSC. Mas nem por isso, nesta etapa de debate, deve-se desconsiderar a plataforma ATSC pois se esta aprresenta determinadas desvantagens técnicas, merecem ser avaliados aspectos como repasse de tecnologia, nacionalização da produção, financiamento e outros itens de compatibilidade com o projeto de implementação da tecnologia digital na mídia eletrônica que o país adotar.

2. Situação da televisão digital em outras partes do mundo

O "Relatório Integrador" produzido pelo CPqD não consegue apresentar um quadro sistemático da situação da tecnologia digital em outras partes do mundo. As informações apresentadas são, até certo ponto, fragmentadas e não permitem uma consistente aferição de tendências. O "Relatório" sequer consegue explicar, por exemplo, as significativas diferenças de preços de receptores verificadas entre a Europa e os EUA.

As pesquisas que até agora desenvolvemos permitem constatar que somente sete países estão com sistemas de televisão digital em operação comercial regular e apenas outras 26 nações decidiram o padrão que adotarão (mais 27 países estão em processo de decisão ou iniciaram a avaliação da transição). Além de demonstrar a cautela com que devemos pensar a implementação da tecnologia digital na mídia eletrônica do Brasil, estes números revelam que o padrão tecnológico não é a questão central.

Caso a Consulta Pública não consiga fazer surgir as informações sobre o cenário com mais precisão, um estudo específico para analisar este cenário internacional se mostra necessário e deve ser desenvolvido.

3. Evolução tecnológica dos sistemas de televisão digital e possibilidade de novas aplicações

O quesito não deixa clara a sua intenção. Refere-se em parte a características técnicas das tecnologias atuais de transmissão digital mas, por outro lado, também parece sugerir avaliações sobre evoluções futuras desta tecnologia.

A dubiedade também ocorre em relação ao que a ementa do quesito define como "novas aplicações". Não fica explícito se o desejado são avaliações destas aplicações com base na tecnologia atual ou em possíveis desenvolvimentos futuros.

De qualquer modo, sem entrar em detalhes que só podem ser concebidos após as definições sobre a "configuração do serviço", consideramos adequado:

** o estímulo à criação de novos nichos de mercado, de novas formas de serviços segmentados e de comercialização de espaços publicitários, bem como ao amplo emprego de recursos expressivos viabilizados pela tecnologia digital;

** o desenvolvimento de políticas de estímulo às novas aplicações deverão incluir previsão de financiamentos a novos empreendimentos e o planejamento da formação dos recursos humanos requeridos.

4. Mercado potencial de equipamentos, prestação de serviços e infra-estrutura no Brasil

Além do levantamento dos dados da situação atual e de estimativas genéricas e hipotéticas sobre a produção que pode resultar da implementação da tecnologia digital na mídia eletrônica, estimativas mais realistas só poderão ser desenvolvidas a partir das definições sobre a "configuração do serviço".

5. Economia de escala e aspectos industriais e de padronização de equipamentos

As avaliações sobre as tendências mundiais de ganho de escala na produção industrial para o barateamento dos custos dos equipamentos, desenvolvidas no "Relatório Integrador" do CPqD, foram inconclusivas. Caso não seja possível formar um quadro sistemático a partir das respostas a esta Consulta Pública, um estudo específico deverá ser desenvolvido.

As projeções que podem ser feitas a partir de uma possível adoção de um padrão único para a televisão digital no Mercosul, bem como das avaliações das possibilidades de produção nacional de componentes e de equipamentos, e ainda de adaptação das atuais linhas de montagem, só poderão ser desenvolvidas de forma consistente após as definições sobre a "configuração do serviço".

Quanto à diversidade e a eventual sofisticação dos equipamentos receptores e conversores, entretanto, ressaltamos desde já a necessidade da existência de especificações mínimas adequadas para os aparelhos receptores e conversores.

6. Investimentos, financiamentos e compromissos internacionais de isonomia e reciprocidade

Ressaltamos que as estimativas de "aporte de capital e condições de financiamento desejáveis para a fabricação de transmissores, receptores e conversores", bem como para a "produção de programas, adaptação das emissoras e respectivas redes de retransmissão", e ainda para "linhas de crédito ao consumidor", só poderão ser desenvolvidas, de forma consistente, após as definições sobre a "configuração do serviço".

De qualquer modo, podemos destacar, desde já, a necessidade de um planejamento amplo das decorrências econômicas da implementação da tecnologia digital na mídia eletrônica, desdobrando os aspectos relacionados com a produção industrial, a ativação do mercado varejista que será decorrente, bem como ao incremento dos serviços de instalação de equipamentos.

No que se refere ao desenvolvimento da produção audiovisual – tratada de forma secundarizada, tanto no "Relatório Integrador" como nos quesitos da Consulta Pública, enfatizamos a necessidade de um plano de desenvolvimento do país como um pólo internacional de produção audiovisual (cinema e vídeo) e de produtos e serviços interativos de multimídia e hipermídia.

Para todos estes desdobramentos econômicos é imprescindível a previsão de financiamentos a novos empreendimentos e o planejamento da formação dos recursos humanos requeridos.

Finalmente, concordamos que é necessário o aproveitamento da oportunidade estratégica para que o país estabeleça alianças e acordos e implemente formas de intercâmbio tecnológico para se aproximar do desenvolvimento alcançado pelos países que lideram a geração de tecnologia digital e encontre nichos de atuação e possibilidades de inserção na divisão internacional do trabalho, alcançando competitividade internacional para sua produção.

7. Expectativa dos usuários brasileiros

Em nossa avaliação as diversas pesquisas com os usuários referidas pelo "Relatório Integrador" são inconclusivas para se projetar as características de configuração do futuro serviço de TV digital. Em parte porque, ao que tudo indica, estas pesquisas apresentaram flagrantes limitações para proporcionar aos entrevistados uma idéia clara das possibilidades abertas pela tecnologia. Em parte, também, porque não há tradição de debate pelo público brasileiro acerca da mídia. Os meios de comunicação são extremamente refratários a discutir a si próprios e o público não possui o necessário hábito e referencial conceitual para fazê-lo. As pesquisas, portanto, mantiveram o caráter meramente instrumental que as pesquisas de opinião sobre comunicação costumam ter.

É necessário que se desenvolvam condições para que o público participe amplamente deste tipo de debate. Acreditamos que isso só será verdadeiramente possível na medida em que a mídia se abra, inclusive autocriticamente, para acolher este debate.

Na situação atual, por isso, mais importante do que a consulta ao público, reduzido pela mídia à condição de consumidor e mediante uma pesquisa que não parece ter metodologia adequada para superar esta limitação, é a opinião dos setores sociais organizados que, não sem dificuldades, tem desenvolvido preocupações e algum critério para pensar o papel da mídia e avaliar suas possibilidades e alternativas.

Neste sentido, as expectativas da Fenaj, interpretando o interesse público foram expressas, principalmente, no quesito 8 desta Consulta Pública, sobre a "configuração do serviço".

Destacamos também que a política pública de implementação da tecnologia digital na mídia eletrônica deve acautelar os direitos e interesses dos usuários dos serviços – o que dificilmente os cidadãos têm hoje condições de perceber – e criar condições estimulantes para a aquisição de aparelhos receptores. Entre as medidas que nos parecem adequadas para esta finalidade ressaltamos:

** definição de requisitos de funcionalidade e técnicos mínimos dos aparelhos receptores, de acordo com a configuração dos serviços estabelecida e os objetivos culturais definidos;

** facilidades para assegurar up-grades das URDs (unidades receptoras-decodificadoras) dos aparelhos, decorrentes de evoluções tecnológicas ou da qualidade desejada pelos usuários, possibilitando-se o reaproveitamentos de módulos dos equipamentos como o monitor e o subsistema de som, bem como de parte das próprias URDs;

** desenvolvimento de características de multifuncionalidade nos aparelhos receptores em relação às diversas plataformas tecnológicas da TV digital existentes para a transmissão terrestre e para os os diversos serviços de TV por assinatura.

8. Modelo de negócio adequado às condições brasileiras

8.1. Definição da "configuração do serviço"

A expressão "modelo de negócio", utilizada pelo "Relatório Integrador" do CPqD, induz ao estreitamento da concepção de configuração do serviço, sugerindo uma restrição das possibilidades existentes à condição de operação comercial, com a dimensão de "negócio", e assim desprezando alternativas de programas e serviços de utilidade pública. Do mesmo modo, reproduzindo o discurso corrente do empresariado de televisão, a Anatel tem utilizado a expressão "exploração do serviço", também induzindo a uma redução das operações do serviço a atividades comerciais. Parece-nos mais adequada, neste caso, a expressão "prestação do serviço", por tratar-se de atividades de natureza pública, executadas mediante concessão. Por isso, nestes comentários, utilizamos as expressões "configuração do serviço", para denominar as linhas básicas de sua estruturação, e "prestação do serviço" para referir a sua execução.

8.2. Disponibilização do máximo de canais nas faixas de VHF e UHF

O "Relatório Integrador" do CPqD e, até agora, a Anatel, não tratar com clareza sobre o número de canais que serão ocupados nas faixas de VHF e UHF pelo serviço de televisão com a implementação da tecnologia digital. O "Relatório" trata disso de modo inaceitavelmente incidental, em apenas duas oportunidades. Na página 130, aponta a possibilidade de utilização da faixa de UHF para o estabelecimento de canal de retorno. Já na página 159, ao abordar a alternativa técnica de recanalização, indica-a como base da "possibilidade de ocupação de todo o espectro destinado à televisão".

É no relatório complementar "Análise dos testes de laboratório e de campo dos sistemas de TV Digital realizados no Brasil", também do CPqD, entretanto, que uma observação, também incidental, sugere o grande alcance que a reconfiguração tecnológica terá sobre o mercado de televisão, multiplicando os atuais seis canais em VHF viabilizados pela tecnologia analógica, para até 70 canais de transmissões digitais, com a soma da capacidade das faixas VHF e UHF. Na página 13 do referido relatório, ao explicar porque os testes dos equipamentos das três plataformas tecnológicas foram desenvolvidos utilizando-se um canal de UHF, a equipe do CPqD simplesmente explicou: "Um dos motivos da escolha de um canal em UHF foi o fato de que os futuros canais de TV digital irão utilizar, em sua quase totalidade, esta banda do espectro".

A obscuridade com que o assunto é tratado é injustificável e nos leva a crer que é intencional pois a amplitude da faixa de espectro ocupada e sua forma de utilização definirá o número de canais que podem ser utilizados, estabelecendo um elemento fundamental da configuração do serviço, isto é, o número de empreendimentos que poderão estar competindo pela audiência.

Conceber um serviço de televisão que simplesmente passe dos atuais seis canais de TV em VHF para 12 canais, por exemplo, é muito diferente do que um serviço que pode chegar até 70 canais, ocupando simultânea e integralmente as faixas de freqüências de VHF e UHF.

Nossa proposta, nesse sentido, é que se evite qualquer dubiedade e se defina uma configuração de serviço baseada na utilização do maior número possível de canais o que implica, portanto, na utilização simultânea das faixas de freqüência VHF e UHF. Nossa expectativa, portanto, é pela disponibilização de pelo menos 70 canais para a televisão digital.

8.3. Necessidade de uma política pública abrangente amparada em lei

A definição da "configuração do serviço" – ou do "modelo de negócio", como prefere a Anatel – implica em se estabelecer as condições de atuação dos concessionários, com definição dos direitos e deveres, bem como dos conceitos e diretrizes norteadoras do serviço. Estas atribuições, especialmente no que se refere às responsabilidades públicas dos concessionários e a conseqüente contrapartida pelo desfrute da concessão, está ausente na legislação vigente, particularmente no restante da defasada e retalhada Lei 4.117 que ainda se aplica à radiodifusão.

A implementação da tecnologia digital na mídia eletrônica, por isso, deve ser projetada de forma abrangente, incluindo as diversas modalidades de serviços (além da televisão, radiodifusão sonora, TV a Cabo, DTH e MMDS). Deve inclusive, considerar que a televisão e o rádio atualmente absorvem quase dois terços das verbas publicitárias investidas em mídia no país. A reconfiguração do sistema de radiodifusão, em especial da televisão, portanto, repercutirá amplamente sobre todo o mercado, afetando inclusive o segmento de jornais: os principais jornais e as principais emissoras e redes regionais de rádio dos estados são, geralmente, ligados a grupos regionais que integram as redes de televisão.

A implementação da tecnologia digital na televisão exigirá vultosos investimentos em equipamentos e implicará em aumento de custos operacionais, com a duplicação (analógica e digital) das transmissões durante o período de transição. Os custos também serão elevados pelas exigências de ampliação e qualificação da produção (além da quantidade de programas necessários, o aumento da resolução da imagem impõe redobradas exigências em iluminação, maquiagem, cenários, etc.) e ainda pela necessidade de oferta de novos serviços que devem proporcionar receita, mas só serão rentáveis a médio e longo prazo. O aumento da competição também será um fator a ser previsto no redesenho do mercado de televisão, onde a receita publicitária é considerada relativamente inelástica. Na verdade, os investimentos publicitários na atual TV aberta são condicionados por um modelo de rede imposto "de fato", sem o necessário equacionamento do interesse público. Este modelo consiste na centralização da produção e na verticalização da distribuição, o que facilita o planejamento da veiculação e um efetivo barateamento dos custos operacionais para se atingir o maior número de indivíduos – conceito de "custo por mil", indicador em que a televisão é imbatível em relação a qualquer outra modalidade de mídia.

Tal modelo, porém – além das decorrências políticas e culturais da concentração da produção de informação e de produtos audiovisuais – também carrega uma irracionalidade intrínseca que leva à veiculação massiva da publicidade de produtos (carros de luxo, por exemplo) que só são acessíveis, mantendo o exemplo, a 0,2% da população. Os publicitários alegam que há um ganho, que é marginal para alguns e essencial para outros, com a afirmação de status e conseqüente "valorização do produto e dos seus consumidores, mas não negam que as inserções em mídia massiva apresentam um componente de desperdício.

A inevitável segmentação da programação que ocorrerá com a multiplicação do número de canais e de programas – desde que não haja um movimento para estreitar ou impedir esta possibilidade – redefinirá o mercado. Exigirá dos investidores e das agências de publicidade refinamento na aplicação das verbas publicitárias e precisão na distribuição destas nos veículos e programas correspondentes aos segmentos específicos de público potencialmente interessados nos produtos anunciados. Esta segmentação pode ser associada não só a competição, mas também a desconcentração da produção, de acordo com a "configuração do serviço" adotada.

Esta desconcentração e segmentação da TV aberta não interessa às cabeças de rede e, em particular, à rede que concentra mais de 50% da audiência e da receita publicitária do mercado de televisão, isto é, a Rede Globo. Não é por acaso que a Associação Brasileira de Emissoras de Rádio e Televisão (Abert) – há muito tempo hegemonizada pela Globo – manobra para minimizar o impacto da implementação da TV digital sobre a atual configuração do mercado.

Segmentação da programação e desconcentração da produção (e, obviamente, recomposição das formas de distribuição), portanto, podem significar uma "carta de alforria" para as geradoras de televisão que atualmente são asfixiadas pela atual política de redes, não regulada por política pública, na qual prevalece o abuso do poder econômico e o uso da força bruta pelas cabeças de rede.

Os problemas da televisão não são dos "radiodifusores", mas da sociedade brasileira. Afinal, a maioria dos brasileiros, com severas limitações de poder aquisitivo para ter acesso a jornais e revistas, ainda tem na televisão a sua principal – e para um contingente expressivo da população, a única – fonte de informação. A televisão aberta é o principal veículo de comunicação do país e isto ainda deve persistir por muito tempo, com suas enormes repercussões econômicas, políticas e culturais.

Neste cenário, as questões relacionadas com a viabilidade econômica dos empreendimentos, bem como suas funções políticas e culturais, são de relevante interesse público. Não há como sermos indiferentes a estes aspectos quando nos encontramos às vésperas de possíveis transformações estruturais – tecnológicas e econômicas – da televisão brasileira, embora a Abert, e aparentemente também a Anatel, tenham procurado minimizar o alcance das transformações decorrentes da implementação da tecnologia digital na mídia eletrônica.

Todos os agentes envolvidos nesta transição precisam entender que as transformações serão de fundo e, portanto, exigem políticas públicas, mudanças na legislação (na verdade, uma nova legislação) e que, sem isso, não se reordenará adequadamente o sistema em suas bases técnicas e econômicas e também não se atualizará seus papéis econômicos, políticos e culturais.

A formulação de uma consistente política pública, traduzida em uma ampla recomposição legal do modelo brasileiro de radiodifusão, portanto, é imprescindível. Não é aceitável a alegação de que isto é impossível ou não alcançável em um curto espaço de tempo, pois o processo supostamente poderia ser entravado no Congresso Nacional. O problema não é nem o tempo e nem o Poder Legislativo: é, isto sim, a necessidade de alcance da base de consenso no processo de "equacionamento do interesse público" que se faz necessário.

O melhor exemplo que temos no país de um bem sucedido processo de elaboração de uma legislação da área das comunicações, neste sentido, é o da Lei 8977, de 6/1/95, a Lei da TV a cabo. Houve disposição para a busca de consenso e um esforço politizado para "equacionar o interesse público". Equilibrou-se na formulação da lei, as requisições para a viabilização dos empreendimentos com as demandas sociais. O resultado é que esta formulação, desenvolvida em uma mesa de negociações que agrupou representantes das empresas de TV por assinatura e de radiodifusão, dos profissionais da área e de diversas outras entidades da sociedade civil, acabou sendo acolhida pelo Congresso e foi aprovada pela Câmara e pelo Senado em pouco mais de três meses.

Qualquer forma de institucionalização da configuração do serviço de televisão digital que tentar se basear nos escombros da atual legislação de radiodifusão será insuficiente, face às potencialidades abertas pela nova tecnologia, ou deixará os investimentos vulneráveis a questionamentos e disputas políticas e jurídicas.

Por este motivo, na desastrada Audiência Pública realizada no dia 29/5, a Fenaj propôs à Anatel a criação de um Comitê Provisório ou de um Grupo de Trabalho para reunir os diversos setores interessados em desenvolver um esforço conjunto e sistemático para trabalhar sobre a multiplicidade de questões envolvidas na implementação da tecnologia digital na mídia eletrônica. Não se trata do mero "equacionamento técnico" com a escolha da melhor alternativa de plataforma tecnológica. Trata-se, isto sim, de um esforço para formular as bases do amplo redesenho da radiodifusão brasileira exigido pela implementação da tecnologia digital. A questão é se estas transformações serão projetadas e administradas de forma pública e democrática ou se ficarão sujeitas à conformação imposta pelos grupos dominantes no mercado.

A recomposição provocada pela tecnologia digital afetará a mídia brasileira como um todo. A Anatel, entretanto, refutou a proposta da Fenaj para promover um processo de interlocução entre os setores interessados, com o argumento formalista de que não cabe à agência este tipo de iniciativa. De fato, este tipo de preocupação elevada, talvez não caiba em uma agência cuja visão tecnicista torna seus representantes capazes de verbalizar publicamente formulações ingênuas e inconseqüentes, como a exposta na abertura da referida Audiência, ao declarar-se que "a televisão digital não é um velho serviço nem um novo serviço, é simplesmente uma plataforma tecnológica".

Com este discurso – mais apropriado aos representantes dos grupos cabeça-de-rede que dominam a Abert, do que a uma agência de representação do interesse público – a Anatel opta por fechar-se em uma torre de marfim, com seus "iluminados" preparando-se para tomar as "decisões técnicas" adequadas para o país. Ora, a realidade é que a tecnologia digital transformará efetivamente a televisão em um novo serviço, com características quantitativas e qualitativas muito distintas da atual. A televisão será verdadeiramente revolucionada pela tecnologia digital, e isto ocorrerá mesmo que as potencialidades transformadoras da tecnologia sejam, neste momento, escondidas, tolhidas ou desvirtuadas.

Diante de um processo de definição até agora protagonizado exclusivamente pelos grupos empresariais (mídia, indústria de equipamentos e de receptores, etc.) e pela instituição estatal da Anatel, a representação da sociedade civil que procuramos constituir tem suas responsabilidades redobradas. Não se trata apenas da Fenaj, mas de diversas outras entidades que começam a se mobilizar. Neste debate nos apresentamos imbuídos da disposição de tratar de igual para igual com o Estado e com o setor privado, e nos sentimos plenamente qualificados, como qualquer um dos demais protagonistas, inclusive a Anatel, para buscar e afirmar a interpretação do interesse público nas questões em pauta.

Por isso tudo, acreditamos que a Anatel está adotando uma postura equivocada. Na realidade, está expressando vícios e deformações históricas do Estado brasileiro. Mesmo os seus agentes mais sérios e honestos e que se dispõem a interpretar com correção o interesse público, muitas vezes pecam por portar-se como detentores do monopólio da representação do interesse público. Na esfera estatal, a representação pública se dá, ou deveria se dar, nos órgãos governamentais de uma gestão administrativa que foi ungida pelo voto popular, o mesmo ocorrendo com o Congresso Nacional e demais instâncias legislativas. Mas é preciso considerar que também há uma representação que emerge diretamente da própria sociedade e que, obviamente, embora não possua a expressão formal e sistemática das típicas instituições republicanas, nem por isso pode ser considerada menos legítima e menos capacitadas para expressar a soberania popular, que é o fim último da democracia representativa.

Sem abdicar da sua condição de poder constituído – e da insubstituível função do Estado como um agente regulador e qualificador das práticas sociais – os órgãos governamentais e legislativos podem e devem abrir-se a uma interação efetiva com a representação direta da sociedade. Não apenas em processos formais de consulta para recolhimento de subsídios, mas para um efetivo compartilhamento de responsabilidades na formulação de políticas públicas, em processos ativos de busca de geração de consenso e de politização das demandas com a superação de posições corporativas e particularistas.

No caso exemplar da legislação da TV a cabo, coincidentemente, em uma Audiência Pública realizada em 1991, o Ministério das Comunicações negou-se a constituir um Grupo de Trabalho, também proposto pela Fenaj e pelo Fórum Nacional pela Democratização da Comunicação, para reunir os diversos setores interessados em aprofundar estudos e buscar a geração de consenso em relação à regulamentação deste serviço. O Ministério na época negou-se, tal qual agora fez a Anatel. Não conseguiu, entretanto, baixar a regulamentação da TV a cabo por decreto, como pretendia, e também não conseguiu gerar base de consenso para mais nada, imobilizando-se. O trabalho sistemático entre os diversos setores interessados nesta regulamentação, porém, só veio a ser iniciado mais de dois anos depois, no final de 1993, quando montou-se uma mesa de negociações. O Ministério das Comunicações continuou desprezando a iniciativa e foi surpreendido, alguns meses depois, quando o Congresso Nacional acolheu o texto de uma lei que, graças à sensibilidade e ao apoio do relator, o deputado Koyu Iha (PSDB-SP), foi integralmente elaborada por uma representação direta da sociedade. A Lei da TV a Cabo, deste modo, foi elaborada sem nenhuma participação do Ministério das Comunicações que, ao contrário, mobilizou-se posteriormente em tentativas infrutíferas de tentar obstaculizar sua tramitação no Congresso e, posteriormente, para recomendar ao presidente da República o veto de diversos de seus pontos, o que acabou não sendo aceito. Foi então sancionado, sem qualquer mudança, o texto da lei elaborado na mesa de negociações e acolhido pelo Congresso.

Todas estas questões aqui apresentadas, que alguns poderão achar excessivamente discursivas, dizem respeito à identificação da natureza do processo que está em curso, cuja dimensão está sendo sistematicamente negligenciada pela Anatel.

Em alguma medida, é como se estivéssemos no final da segunda década do século passado, defrontados com a tarefa de regulamentar e orientar a implantação do rádio e da televisão no país. Não são menores, no seu impacto, as inovações que a tecnologia digital possibilitará, com a vantagem de que, na atualidade, temos muito mais condições de antecipar desdobramentos e projetar as melhores possibilidades dos novos sistemas de comunicação que serão constituídos. Sem nos auto-atribuirmos a onipotência de sermos capazes de antecipar toda a capacidade dos meios transcenderem as finalidades originais para as quais foram concebidos, é preciso também afirmar vontades. Queremos traduzir concretamente na implementação da tecnologia digital na mídia eletrônica a disposição para construir novas realidades, mesmo que estas não estejam contidas, nem como potência, nas condições dadas. Isto é, buscar a invenção do novo, o exercício do descompromisso com racionalidades ou paradigmas estabelecidos e a adoção do impulso fundador de uma nova realidade.

Por isso tudo, o Fenaj se empenhará para que a Anatel cumpra o que definimos ser uma elevada função: a de promover a aglutinação dos diversos setores interessados no desenvolvimento de um processo de equacionamento do interesse público e de busca de consenso. Acreditamos que isto não a desmerece, nem a enfraquece, muito pelo contrário. Mas caso a Anatel não se disponha a ampliar a participação direta da sociedade e a compartilhar responsabilidades nas suas formulações sobre a tecnologia digital, tomaremos nós próprios a iniciativa de convidar os diversos setores para empreender esforços na busca das melhores alternativas para o país na implementação da tecnologia digital na mídia eletrônica. Temos certeza de que essa é a nossa responsabilidade pública. Sem a tentativa do estabelecimento de um jogo com soma acima de zero, quem perde é o país, em uma questão de tamanha importância estratégica, por seu impacto econômico, político e cultural.

Nossa proposta para a formulação da "configuração do serviço" aponta, portanto, uma premissa: não basta uma acomodação de conceitos técnicos e ajustes formais de procedimentos. É necessário uma nova legislação. Esta deve ser buscada com presteza, no menor prazo possível, e o passaporte, para que este objetivo seja alcançado, chama-se base de consenso a partir do equacionamento do interesse público. Por mais paradoxal que pareça, este é o mínimo e, ao mesmo tempo, o máximo que podemos alcançar neste processo. Porque é do resíduo de unanimidade que é alcançável, mesmo entre vontades , se pode almejar esta base de consenso. É algo que se pode alcançar, com maior ou menor intensidade, mas que não podemos nos furtar de perseguir.

A política pública abrangente que visualizamos, e que entendemos necessitar de status legal, deve promover a implementação da tecnologia digital no conjunto da mídia eletrônica (englobando as diversas modalidades de radiodifusão e serviços de TV por assinatura) e articulá-la com uma detalhada recomposição dos sistemas de rádio e televisão a partir das possibilidades que a tecnologia oferece.

8.4. Articulação da implementação da tecnologia digital nos diversos serviços

O "Relatório" do CPqD afirma que, na implantação da televisão digital, "do lado dos usuários, espera-se que a massa de consumidores interessados das classes A/B possa formar um mercado inicial capaz de alavancar a produção em grande escala".

Este "Relatório" está correto quando identifica nos segmentos econômicos das classes A/B a base de sustentação de mercado, na etapa inicial de implementação da tecnologia digital. Dos 38 milhões de domicílios que possuem televisão – o que corresponde a aproximadamente 85% do total de domicílios do país – cerca de 8,9 milhões encontram-se nos centros urbanos e integram as classes A/B, como revela estimativa do Target, divulgada no trabalho do CPqD.

Cruzando os dados de diversas fontes apresentadas pelo "Relatório", podemos concluir, além disso, que os segmentos sociais das classes A/B, embora representem cerca de 23% dos domicílios urbanos, concentravam mais de 40% dos 53 milhões de aparelhos que se estimava existir no país em 1999.

Ao que tudo indica esta concentração deve ter aumentado, como sugerem dados recentes divulgados pela Associação Nacional dos Fabricantes de Produtos Eletroeletrônicos (Eletros), registrando as atuais limitações do mercado: apenas 11% das vendas de receptores de televisão correspondem a aparelhos com telas de 29 polegadas e apenas 15% destes aparelhos têm telas com dimensões superiores. Mais de 70% dos receptores vendidos no país, portanto, limitam-se a aparelhos entre 14 e 20 polegadas, com preços entre US$ 120 e US$ 250.

Por isso, evidentemente, seria uma irrealidade pensar em mercado inicial, diferente do propiciado pelos segmentos das classes A/B, para aparelhos receptores digitais que custarão mais de US$ 2 mil ou de conversores que inicialmente deverão custar acima de US$ 300.

O "Relatório" do CPqD, entretanto, erra o foco ao partir do princípio de que estes segmentos A/B, que detêm poder aquisitivo e são mais receptivos a novidades tecnológicas, constituirão este mercado inicial para serviços de TV com transmissões terrestres, quando já dispõem, através da TV por assinatura, da diversidade de conteúdo que o serviço de TV terrestre apenas parcialmente poderá oferecer. Por volta de um terço do contigente das classes A/B, representando cerca de 3 milhões de domicílios, já são assinantes de serviço de TV por assinatura, sendo que a previsão para os próximos dois a três anos é de que este número duplique. O diferencial relevante, para estes segmentos de público, portanto, poderá ser a qualidade da imagem e do som e não a diversidade de programas.

Este elemento de atração para as classes A/B – qualidade de imagem e de som – por isso, pode e deve ser antecipado nos próprios serviços de TV por assinatura, inaugurando e antecipando um ciclo de consumo de aparelhos receptores digitais e de conversores assegurando base para a produção industrial inicial que, posteriormente, deverá alcançar escala de produção para o barateamento de custos destes equipamentos e a progressiva incorporação massiva de usuários de todos os segmentos econômicos.

Para isso, é necessário uma política abrangente, envolvendo os serviços de TV por assinatura na implementação da tecnologia digital. Estes devem ter fixados, imediatamente, índices mínimos de exibição de programas com resoluções próprias da TV digital, como HDTV e EDTV, para estimular o mercado de receptores e conversores.

8.5. Uma política para a radiodifusão sonora digital

As definições sobre a política de radiodifusão sonora digital deverão ser estabelecidas simultaneamente às da televisão digital, sob pena dos grandes grupos de televisão – como tradicionalmente tem acontecido na história da radiodifusão brasileira – implantarem "de fato" o rádio digital, como serviço subjacente ao de televisão, aproveitando sobras das freqüências utilizadas e se superpondo ao já debilitado mercado de rádio com a tecnologia analógica. A Abert, recentemente, já anunciou que em breve iniciará estudos para a transição do rádio para a tecnologia digital no Brasil.

8.6. A busca de um modelo original para a TV digital brasileira

As recentes manifestações da Abert em defesa da plataforma tecnológica japonesa vieram acompanhadas de críticas à configuração do serviço europeu baseado em multiprogramas. Apontam como virtude da plataforma japonesa a flexibilidade que permitirá às emissoras decidirem "que tipo de serviço vão querer operar e quando querem fazê-lo". Ora, a proposta da Abert é de que a sociedade renuncie à formulação da configuração do serviço para o Brasil, deixando que isto fique a cargo dos radiodifusores, havendo agora apenas a definição da plataforma tecnológica. Isto é tão inaceitável quanto seria a imposição, ao radiodifusores, de medidas inexeqüíveis ou desnecessariamente onerosas no processo de implementação da tecnologia digital.

A exemplo do modelo europeu (com ênfase na diversificação dos conteúdos), o modelo norte-americano (com ênfase na qualidade técnica da imagem e do som) também não pode ser tratado como base essencial para a configuração dos serviços no Brasil. A televisão digital brasileira deve buscar equilíbrio entre o aprimoramento da qualidade da imagem e do som (mais valorizados e, sobretudo, mais ao alcance dos segmentos das classes A/B) e a diversificação de conteúdos (mais ao alcance dos segmentos sociais que ainda não têm condições de aderir aos serviços de TV por assinatura).

Para os segmentos das classes C/D, e mesmo uma parcela da E, a diversificação de conteúdos será o principal elemento de atração da TV digital, que poderá ser acessada pelos receptores analógicos mediante o uso de conversores, situação que persistirá enquanto os preços dos receptores digitais não forem acessíveiss ao consumo em escala massiva.

A nova política de radiodifusão de sons e imagens, por isso, em nossa avaliação, deve articular três elementos básicos, que a seguir serão detalhados: condições para a prestação de novos serviços que permitam aos radiodifusores a ampliação da receita, uma política de redes redefinindo a relação entre as emissoras e especificações para a diversificação da programação.

8.7. Operação das concessões com dois canais

A forma de contornar o dilema básico dos modelos norte-americano e europeu (incrementar a qualidade da imagem e do som ou a diversificação do conteúdo) que visualizamos é atribuir dois canais a cada concessionário, para que se possa perseguir, simultaneamente, as vantagens dos dois modelos.

Obviamente estamos falando de um cenário no qual se utilizará, simultaneamente, as faixas VHF e UHF e se disponibilizará pelo menos 70 canais. Conduziremos o raciocínio, para o rascunho desta proposta com base, por exemplo, na disponibilidade técnica de 60 canais. Isto significa que, em cada área de serviço, se poderá passar do atual máximo 6 canais em VHF, para até 30 competidores atuantes.

Os dois canais aqui referidos, vale ressaltar, não se confundem com o canal para transmissão simultânea dos sinais analógicos durante o período da transição. Este seria um terceiro canal, utilizado temporariamente, a ser devolvido no final do processo da transição.

Cada um dos dois novos canais para os serviços digitais terá características próprias e aqui são denominados, provisoriamente, de Canal Básico e Canal Complementar.

8.8. Canal Básico

O Canal Básico será especializado na veiculação da programação com resolução de alta definição (HDTV) e terá a transmissão digital dos seus conteúdos em paralelo com a transmissão analógica. Os seus conteúdos também poderão ser transmitidos, em modo hierárquico, com sinal mais robusto, para recepção em monitores portáteis ou móveis.

Este será, tipicamente, o canal da transmissão da programação das redes nacionais, embora também possa incorporar, de forma limitada, outros serviços de informação e de telecomunicações.

8.9. Canal Complementar

O Canal Complementar será tipicamente utilizado na transmissão, com resoluções EDTV, SDTV e LDTV, de programas de utilidade pública e outros de caráter regional e local, além da prestação de serviços diversos de informação, inclusive multimídia e hipermídia, podendo estes dois últimos serem oferecidos em caráter aberto ou destinados exclusivamente a assinantes.

Como Programas de Utilidade Pública apontamos um pacote de sete canais. (Os distintos programas veiculados em um único canal de TV digital, por familiaridade conceitual, também serão aqui designados pelo termo "canal"). O pacote de sete canais (ou programas) será integrado, no essencial, pelo mesmo conjunto de canais definidos na legislação de TV a cabo, sendo quatro canais legislativos (Câmara dos Deputados, Senado Federal, Assembléia Legislativa e Câmara de Vereadores), um Canal Comunitário, um Canal Universitário e um Canal Educativo-Cultural).

A obrigatoriedade de transmissão destes sete canais seria atribuída aos concessionários de cada área de prestação de serviço, iniciando com transmissões na resolução LDTV, no caso do concessionário ter de a transmitir mais de um destes canais, e culminando com a resolução SDTV, quando pesar sobre o concessionário a transmissão de apenas um único canal.

Na tabela abaixo, um exemplo de como poderia ocorrer a distribuição da obrigatoriedade de transmissão dos canais de utilidade pública:

Existindo mais do que sete concessionários, em uma determinada área de prestação de serviço, deve ser aplicada uma fórmula, a ser desenvolvida, para distribuir o encargo de veiculação dos canais de utilidade pública, com rateio de custos ou talvez até com ocupação da parcela de freqüência de um canal digital destinado especificamente para este fim, com compartilhamento dos custos de transmissão pelos diversos concessionários da área de prestação do serviço, ou ainda recorrendo a outra fórmula que distribua de forma equânime o encargo.

8.10. Política de Redes

A política de rede, em nossa avaliação, deve ser definida mais em função da programação do que da propriedade das emissoras.

A restrição existente à propriedade será de que cada empresa, assim como cada pessoa física ou jurídica que participar do seu capital, não poderão deter concessão ou mesmo parte do capital de empresa concessionária em uma mesma área de prestação de serviço.

No modelo aqui esboçado, portanto, a tendência previsível será a do estabelecimento de até 30 redes nacionais, possivelmente com programações tematizadas, de modo análogo aos canais da TV por assinatura.

As relações entre as cabeças-de-rede e as distribuidoras locais destas programações serão regidas por critérios básicos estabelecidos na política de radiodifusão, prevenindo situações de abuso de poder econômico e evitando a atual asfixia das emissoras afiliadas pelas cabeças de rede.

8.11. Definições sobre a programação

Especialistas registram a existência de um déficit mundial de milhares horas de programas audiovisuais. Alguns chegam falar em números como 60 mil horas de produção que o mercado internacional absorveria se estivessem disponíveis. Trata-se de referências de um mercado internacional ávido por produções audiovisuais.

A Fenaj, em conjunto com o Fórum Nacional pela Democratização da Comunicação, defende que o Brasil deve ser preparado "para ser um grande exportador de produção audiovisual e de multimídia, realizando uma vocação já demonstrada no mercado de televisão pela alta qualidade e competitividade dos seus produtos, perseguindo objetivos econômicos, de projeção de potência e de posicionamento geo-estratégico no Sistema Internacional".

A este objetivo agrega-se o de "capacitação da cidadania para fazer frente à enorme quantidade de produção audiovisual internacional que está sendo introduzida no país - especialmente através das novas tecnologias de comunicação - com o desenvolvimento de condições para a assimilação dos aspectos humanizadores da cultura universal, resistência crítica a elementos desagregadores e, sobretudo, com a incrementação de meios e recursos para afirmação positiva da cultura e da autonomia estratégica e da soberania nacional".

As condições para o alcance destes objetivos seriam fortalecidas com o estabelecimento de estímulos e metas para "capacitar o Brasil para ser um pólo mundial de elaboração teórica, técnico-científica e política sobre comunicação e, em particular, sobre a produção audiovisual, de modo a que o país se prepare adequadamente não apenas para ser informado pela cultura universal, mas também para informá-la".

Com base em preocupações desta natureza é que consideraramos o cenário que será criado com a multiplicação do número de canais, de concessionários competindo e de programas, viabilizados pela nova tecnologia. Não há como evitar que, a exemplo do que aconteceu com a TV por assinatura, a programação estrangeira tenha um peso considerável e seja, provavelmente, preponderante em termos quantitativos. Isto não é necessariamente ruim. Observando a experiência da TV por assinatura temos um sem número de exemplos de programas que efetivamente qualificam a audiência.

Neste cenário, entretanto, é imprescindível um esforço para desenvolver e afirmar a produção audiovisual brasileira, em especial o cinema (longas, médias e curtas metragens e telefilmes), na competição interna e externa com as produções estrangeira. A principal preocupação deve ser com sua qualidade. Mas a quantidade das produções brasileiras – que deve proporcionar base para a constituição de uma indústria nacional vigorosa – também merece consideração. Neste sentido, a implantação da televisão digital deve ser o momento para se estabelecer um enlace produtivo e sinérgico entre a produção e a exibição do audiovisual no Brasil e isto implica em medidas que devem ser regulamentadas.

Fazemos aqui algumas propostas que pretendem constituir uma aproximação ao assunto, sem uma fixação estrita nos números que a seguir são apresentados. Os radiodifusores devem considerar, neste debate, que as propostas formuladas não expressam despreocupação com a viabilidade dos empreendimentos. Do mesmo modo, entretanto, precisam perceber que deve haver, da parte dos radiodifusores, uma participação irrenunciável na constituição, no Brasil, de uma indústria audiovisual, com destaque para o cinema, que se projete internacionalmente.

8.12. Exigências para a programação dos Canais Básicos

Nos Canais Básicos, considerando os conceitos de produções nacionais e estrangeiras contidos na legislação vigente, apontamos as seguintes exigências para a programação:

** Para cada hora diária de programação estrangeira, sob a forma de filmes, telefilmes e vídeos, deverão ser exibidos pelo menos 5 minutos semanais de produções nacionais, nas modalidades correspondentes (filmes, telefilmes e vídeos). Isto significa a exibição mínima de uma produção nacional calculada, para o exemplo de uma programação diária de 16 horas, da seguinte forma: 16 horas x 7 = 112 horas x 5 minutos = 560 minutos = 9h20m semanais.

** Pelo menos a metade da veiculação da produção nacional deve ocorrer com a maior parte da sua exibição no período entre as 20 horas e 22 horas.

** Os produtos audiovisuais nacionais exibidos deverão ser originais e sua repetição, em um período de 6 meses, não contaráa para o efeito do atendimento destas exigências.

** Para cada hora semanal de programação brasileira veiculada em rede nacional, sob a forma de filmes, telefilmes e vídeos, deverão ser exibidos 5 minutos semanais de produções regionais (produzidas no estado onde se localiza a área de prestação do serviço pela concessionária) ou locais (produzidas no município ou municípios onde se localiza a área de prestação do serviço pela concessionária) nas modalidades correspondentes (filmes, telefilmes e vídeos). Isto significa a exibição mínima de uma produção regional e local calculada, para o exemplo de uma programação brasileira de 10 horas, da seguinte forma: 10 horas x 5 = 50 minutos.

** Pelo menos a metade da veiculação da produção audiovisual regional e local deve ocorrer com a maior parte da sua exibição no período entre as 20 horas e 22 horas.

** Os programas regionais e locais exibidos deverão ser originais e sua repetição, em um período de 6 meses, não contará para o efeito do atendimento destas exigências.

8.13. Exigências para a programação dos Canais Complementares

** Os Canais Complementares deverão manter um canal (programa), com a resolução mínima SDTV, exclusivamente voltado para produções locais, isto é, produzidas no município ou municípios onde se localiza a área de prestação do serviço. Estes canais serão utilizados prioritariamente para a veiculação de programas produzidos por terceiros, sem vínculos com a concessionária, devendo a distribuição dos espaços disponíveis para a exibição dos programas ser oferecidos periodicamente de forma pública e sem restrições, em condições isonômicas definidas em regulamento. Os parâmetros de preços ou participação nos resultados apresentados como contrapartida para exibição dos programas também serão definidos em regulamento. Não havendo interesse de terceiros, a concessionária pode exibir programas de produção própria neste canal.

** Os Canais Complementares deverão exibir a parcela correspondente que lhe couber dos Canais de Utilidade Pública, descritos no tópico 8.9 destes comentários e nas condições ali especificadas.

** Cumpridas estas duas exigências, a disponibilidade de freqüência restante será livremente utilizada pelo concessionário para exibição de outros programas de televisão ou para a prestação de serviços informativos ou de telecomunicações.

9. Modelo de transição da tecnologia analógica para digital

O processo de transição da tecnologia analógica para a digital, em nossa avaliação, depende do estabelecimento das bases para a configuração do serviço e, portanto, nesta etapa do debate, a resposta a esta indagação encontra-se prejudicada. A generalidade das formulações do "Relatório Integrador" sobre este assunto proporciona uma pauta interessante para organizar estas definições, mas sem o delineamento da configuração do serviço, não é possível realizar avanços.