(Foto: Paulo Pinto/Agência Brasil)
Nas eleições de outubro deste ano, as determinações do Tribunal Superior Eleitoral (TSE) adquiriram complexidade adicional com o avanço da inteligência artificial, das deepfakes e da capacidade de produzir, em poucos minutos, vídeos, áudios, imagens e textos capazes de confundir, mobilizar ou enganar. A Justiça Eleitoral tem razões óbvias e concretas para ampliar a vigilância.
Mas há uma pergunta que precisa ser enfrentada com cuidado: combater a propaganda eleitoral irregular exige silenciar a comunicação pública?
O estudo “Quando a comunicação pública é silenciada: legislação eleitoral e o direito à informação nas capitais brasileiras nas eleições de 2024” analisou como as prefeituras das capitais brasileiras administraram sites e mídias sociais institucionais durante o período eleitoral. Os resultados são contundentes. Todas as prefeituras mantiveram seus sites no ar, mas 17 capitais suprimiram conteúdos informativos e apenas seis continuaram a atualizá-los no período eleitoral. Em 15 capitais, perfis em plataformas de mídia social foram desativados temporariamente.
Outro ponto substancial do estudo foi apontar um certo contraste, pois enquanto a comunicação pública era contida, a comunicação política (movida a fundos eleitorais-partidários) era impulsionada com dinheiro público.
A pesquisa é pertinente porque, muito antes do horário eleitoral, dos santinhos digitais, comícios, debates televisionados e carreatas, dentro de alguns dias – a partir de 4 de julho até a proclamação dos eleitos, em novembro – a publicidade institucional fica vedada, salvo em casos de grave e urgente necessidade pública, reconhecida previamente pela Justiça Eleitoral. A aplicação da norma, como veremos adiante, é carregada de ambiguidade e abrangência claramente não delimitada.
Em conversas recentes entre profissionais de comunicação pública, dentro de um grupo de comunicadores associados da ABCPública, do qual participo, surgiram relatos recorrentes de insegurança jurídica e de interpretações excessivamente restritivas. Mesmo 2026 não sendo um pleito municipal, o temor de perder informações de interesse público é generalizado.
O desabafo dos comunicadores mostra impactos não uniformes na máquina pública, mas com distorções cotidianas, o que classificam como uma espécie de “censura preventiva”. A saúde pública é punida quando sites e redes de hospitais e de unidades federais saem do ar sistematicamente, enquanto a população continua a precisar de serviços. Na área da cultura, ocorre o “milagre” de se manter online sob a justificativa da necessidade de vender ingressos e divulgar eventos. Nas câmaras (quando pleito municipal) e assembleias pelo interior do País, a punição recai diretamente sobre o cidadão. As votações parecem ter caráter secreto, visto que a sociedade fica até três meses sem saber o que exatamente o Poder Legislativo está votando. O medo das punições faz com que ordens jurídicas dos órgãos, a partir de interpretações das resoluções do TSE, mexam até no passado do órgão, por exemplo, com o apagamento de notícias publicadas seis ou oito meses atrás.
Fazer comunicação pública de verdade, o ano inteiro, é impossível, visto que a ordem de “tirar do ar” impera pelo Brasil afora. A frase que sintetiza bem esse ambiente é eloquente: “tornou-se mais fácil proibir do que fiscalizar”. É no emaranhado das definições abrangentes e imprecisas que surge uma espécie nociva de lema: todo cuidado é pouco com a informação pública. O período ainda evidencia a fragilidade estrutural dos órgãos públicos, pois parte das equipes não concursadas se afasta para atuar em campanhas políticas, deixando lacunas que não podem ser repostas durante o processo eleitoral.
É inegável a plena legitimidade da legislação eleitoral brasileira em procurar proteger a igualdade de oportunidades entre candidatos e evitar o uso do aparato estatal para aqueles que, no exercício do cargo, buscam reeleição. O TSE fixa limites para a chamada “publicidade institucional”, mas uma breve retrospectiva sobre o escopo regulatório recomenda, urgentemente, revisões nos normativos da Secom, base das resoluções da Justiça Eleitoral.
Na administração pública, a “publicidade institucional”, desde os anos 90, é uma modalidade que convive com a “publicidade de utilidade pública”, “mercadológica” e “legal”. Embora com sucessivas atualizações ao longo do tempo, a Instrução Normativa Secom nº 2/2023 reafirma que a “publicidade institucional divulga atos, ações, programas, obras, serviços, campanhas, metas e resultados dos órgãos e entidades do Poder Executivo Federal, com o objetivo de atender ao princípio da publicidade, de valorizar e de fortalecer as instituições públicas, de estimular a participação da sociedade no debate, no controle e na formulação de políticas públicas e de promover o Brasil no exterior”.
Esta categoria “institucional” pode ter sido uma maneira habilidosa de, ao regulamentar a publicidade no âmbito da administração pública, incluir a forte comunicação das empresas públicas que atuam no mercado nacional e até internacional, como Petrobras, Banco do Brasil, Petrobras Distribuidora (na época empresa estatal), Correios e Caixa Econômica. Estas empresas contam com o suporte tanto da comunicação institucional como da comunicação mercadológica, visto que estão disputando consumidores dia após dia.
No entanto, o modelo se impôs sobre as especificidades da administração pública “sangue-puro” e despreza todos os avanços legais que a democracia brasileira conquistou ao estabelecer a prestação de contas transparente e o acesso dos cidadãos às informações do Estado como base do exercício da cidadania e do direito social à informação. Tais avanços vieram muito depois das definições iniciais da Secom no período Fernando Henrique Cardoso e preservadas nos demais governos.
Além disso, o conceito normativo da Secom de “publicidade institucional”, remete à literatura da publicidade e da comunicação organizacional e, ponto fulcral, insinua uma estratégia de construção da identidade, da reputação e de legitimidade de uma entidade estatal que – ao fim e ao cabo, é sustentada pela sociedade, diversa, conflitiva e em busca da garantia dos seus direitos. O institucional, portanto, fica atrelado a um objetivo principal de melhorar a imagem, mostrar o que o governo fez, em detrimento do que a sociedade precisa. Em suma, informação básica de utilidade pública.
Outra confusão é que a norma organiza a comunicação a partir dos objetos administrativos do Estado — atos, obras, programas, metas e resultados. Uma concepção contemporânea de comunicação pública deveria organizá-la a partir das necessidades informacionais do cidadão. A diferença pode ser aparente, mas é profunda: enquanto a primeira pergunta “o que o governo deseja comunicar?”, a segunda indaga “o que a sociedade precisa saber?”.
É essa inversão de perspectiva que precisa deslocar a comunicação estatal de uma lógica institucional para uma lógica efetivamente pública. Trata-se de substituir uma comunicação orientada pelo emissor (Estado narciso) por outra orientada pelo destinatário do direito fundamental à informação. Essa mudança reduz o espaço para a autopromoção governamental e aproxima a comunicação dos princípios constitucionais da cidadania, da transparência e prestação de contas.
Assim, a categoria “publicidade institucional” cria uma zona cinzenta entre informação pública e promoção governamental. Ao admitir uma modalidade específica destinada à divulgação de “ações, programas, obras, metas e resultados”, a regulamentação acaba criando um espaço conceitual extremamente amplo, no qual praticamente qualquer ação governamental pode ser enquadrada como publicidade institucional.
Essa amplitude reduz a objetividade dos critérios comunicacionais e amplia o risco de utilização política da comunicação estatal. Afinal, divulgar a existência de uma obra é muito diferente de informar ao cidadão como utilizar o equipamento público construído, quais serviços estarão disponíveis, quem tem direito ao atendimento, quais são os horários de funcionamento, como acessar o benefício ou quais são seus deveres e direitos.
Enquanto esta revisão não acontece, a comunicação pública não pode entrar em “recesso eleitoral”. O cidadão continua precisando saber sobre vacinação, prevenção na defesa civil (extremos climáticos, incêndios etc.), campanhas de trânsito, benefícios sociais, datas relevantes do calendário escolar, saúde, prestação de contas etc. etc. A confusão normativa leva muitos órgãos, por medo das sanções eleitorais, a eliminarem exatamente a comunicação que o cidadão precisa para exercer plenamente direitos e cumprir deveres.
Em outras palavras, o Estado não comunica para ser admirado; comunica para que o cidadão possa exercer direitos, controlar a administração e utilizar adequadamente os serviços públicos.
Se a comunicação estatal estivesse organizada prioritariamente sob a lógica da utilidade pública – e não da comunicação institucional – quem sabe, boa parte desse apagão comunicacional poderia ser evitado.
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Armando Medeiros de Faria é vice-presidente da Associação Brasileira de Comunicação Pública, ex-diretor de comunicação e marketing do Banco do Brasil, professor da pós-graduação da PUC-MG. Coordenador do Projeto Legado de Brumadinho e diretor da LCM Conexão Pública.